債務催收產業訂定專法可行性研究-17-催收實務與現有法令規定的落差

by 律師瑋哥
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第三章 第三節 催收實務與現有法令規定的落差

透過以上的分析,吾人可以了解到,金融機構委外不當催收由於侵害到債務人應有的權益,而受到政府與社會輿論的關切。然而,必須進一步思維的是,除了暴力討債與地下錢莊等非法催收單位,必須由檢警調加強查緝外,許多合法領有政府催收業務許可,進行「正當」委外催收的業者,何以也成為社會攻詰的對象,甚至有污名化的傾向。

即使退一步而論,如果債務人應當受到憲法對於基本人權的保障,對於委外催收業者而言,合理的工作權,是否也應當受到政府同樣的關注,更何況在龐大的政府與輿論壓力下,委外催收業者事實上早已經成為「實質」的弱勢者,政府有必要衡平的加以處置。

換言之, 問題的癥結在於,是否現行的法令陳義過高,或者法令執行有偏差, 以致造成催收法規與實務脫節的現象。如不正本清源加以檢視,恐無 法釐清未來的興革方向。

本節即立基於第二章的討論,以及上一節的 檢討,嘗試藉由實務的角度,檢視其中可能存在的落差,同時藉由相 關單位的興革建議,嘗試整理現行法規規範與執行的盲點。

一、司法救濟無法保障人民的財產權

就常理而言,債權人、委外催收人與債務人間的糾紛與衝突,並非全然無法避免。在現代的民主法治國家中,對於社會糾紛的懲處, 自有一套獨立、客觀的司法系統來做中立的裁判,而人民對於司法的信賴,除了其不偏不倚、就事論事的制度設計外,司法裁判的效力具有強制力,也是人民願意放棄私了,以尋求政府司法裁判的重要原 因。因此倘若司法救濟程序冗長、繁瑣,救濟的結果無法真正實現, 則人民終將逐步放棄遵循司法途徑,而走回以暴制暴、以眼還眼的「私力救濟」。此即是一種制度偏差下所造成的扭曲效果,處於這樣的結構制度下,縱有「過激」或「失當」的舉措,往往情有可原,如果這 時擅加罰則,反而讓當事者心有不服。

台灣現行的委外催收與管理規範,即落入這樣的困境中,關鍵的因素可以強制執行無法落實為例說明。委外催收與法令執行的落差, 往往造成催收行為衝突激烈化的潛在因素。尤其是現行強制執行法的執行效果,經常無法滿足債權人以及委外催收機構對於保全債權與回收債權的需求,因而使得債務催收的雙方時常處於激烈的矛盾中。舉 其要者,現行強制執行法第 19 條規定:「執行法院對於強制執行事件,認有調查必要時,得命債權人查報,或依職權調查。執行法院得向稅捐及其他有關機關、團體,或知悉債務人財產之人,調查債務人財產狀況,受調查者不得拒絕。

但受調查者為個人時,如有正當理由,不在此限。」司法機構對此亦頒有「辦理強制執行事件應行注意 事項」其中九之ㄧ,針對上述第 19 條進一步闡述:「執行法院對債務人之財產狀況,應注意調查,認有必要時,得逕依職權行之。債權人聲請執行法院依本條第二項調查時,宜予准許。」

依上開意旨,法院應積極調查債務人之財產,以達強制執行之效果,但實務上往往有異於此。部份法院民事執行處並未為金融機構債 權人提供調查債務人財產之司法協助,包括債權人最需知悉之勞健保 投保資料(與薪資資料有關),其中統一內規全數不給查者,有台中地 方法院,而依股別不同不給查者,包括雲林、台北、板橋、基隆與花 蓮等地方法院,且此種趨勢有逐漸蔓延的趨向。

回顧強制執行法的修法歷程,現行對債權人及其委外催收人有利的第 19 條第 2 項規定,係於 1996 年新增修,該次修正亦將原執行費用由原來的千分之三,調高為千分之七(現則為千分之八)。就法律執 行的角度而言,即使債權人依規定繳納執行費,但法院亦不再為債權進行財產調查,以致徒有法律,卻無法保障債權人應有的權益。或有 主張以為,法院如此作法,債權人可依法聲明異議,尋求救濟,然實務上,許多的聲明異議不是被駁回就是發回,縱使發回,也可能僅就該案予以調查,但多仍有未調查者。倘若聲明異議次數過多,或過於頻繁,也曾遭遇過有書記官致電「抱怨」(甚至不乏斥責)之壓力,甚 至直接向委託銀行「反應」,形成寒蟬效應。更有甚者,法院非但未與調查,反迅速發債權憑證結案,致使債權人連聲明異議的機會都沒有,或者接連多次進行無必要之傳訊,使債權人舟車勞頓,不得不自行放棄。

法院如此的消極不作為,吾人以為將可能產生以下諸項流弊:

  1. 降低人民對司法的信賴:人民透過正當司法途徑,取得執行名義,如果只是徒具債權象徵,而無法實際確保或者收回債權,恐將使得人民失去對政府公權力的信賴,更有甚者可能採取自力救濟的途徑,徹底打擊司法的威信。
  2. 各地法院做法不ㄧ,形成一國多制:對於財產權的調查,各地地方法院標準不ㄧ,例如台中地方法院即全數不予調查,形成司法漏洞,目前市場上不乏消息靈通之理債公司,即鑽營此一漏洞,教導債務人以遷戶籍的方式,使特定的法院轄區成為變相的躲債天堂,一國多制,恐將紊亂台灣的司法公信力。
  3. 反覆委託,勞民傷財:案件執行無結果,就金融機構而言並不算結案,因此經過一段時間後,同樣的案件仍會交到不同的委外催收業者手中,在面臨同樣的困境後,必然會重複申請調查財產狀況,如此耗費司法寶貴資源的作法,導因於法院的消極不作為,勞民傷財無法正本清源。

二、相關機構對催收的管理建議

對於委外催收的亂象,感受最為深刻的當屬債務當事人,其次則應屬匯聚「民怨」最多的消基會。為此消基會也曾針對國內委外催收實務與法令管理的落差,提出修改建議,這些建議背後所反映的問題,也就是我國現行催收實務與法令規範困境所在,茲整理如下:

(一)主管機關有效的監督管理

  1. 金管會應監督管理及檢查金融機構確實遵循相關授信法規,不 得浮濫授信,更不可違反相關規定、以使人陷於錯誤或誤信的廣告, 或不實廣告,欺罔消費者辦理借貸。
  2. 金管會應監督管理及檢查金融機構確實遵循「金融機構作業委 託他人處理應注意事項」、「金融機構辦理應收債權催收委託他人處理規範」及銀行商業同業公會訂定之業務規章或自律公約,從事貸放業務。而金融機構辦理催收作業委外時,如有違反上揭規定之處,金管 會即應主動依據銀行法第六十一條之一規定,依情節輕重採取適當之處分措施或停止部分(或全部)委外作業。
  3. 金管會應督促金融聯合徵信中心,將已清償積欠款項者之揭露期限適度縮短,以鼓勵債務人及早清償債務。
  4. 各地方法院檢察署應依「檢察機關打擊民生犯罪專案實施計畫」,主動聯繫司法警察機關,對轄區內可疑涉有暴力或其他非法行為之討債或受託處理債權個人或集團進行訪查及了解,事前防範犯罪 之發生;對可疑已涉及常業重利、暴力、非法討債行為之個人或集團, 應主動分案積極偵辦。

(二)業者的自律規範

  1. 確實遵循「金融機構辦理現金卡業務應注意事項」、「信用卡與現金卡及其相關業務委外行銷自律規範」及其他相關授信法規,不得 浮濫授信與廣告不實。
  2. 金融機構自行或委託他人處理應收帳款催收時,不得違反公共利益,或以損害他人為主要目的,且應依誠實及信用原則行使權利。
  3. 應注意消費者權益之保護措施。受委託機構從事催收時,發生不符合委外催收處理要點之催收行為,致債務人無法接受受委託機構 對其債務之催收,而直接向金融機構洽商債務之清償事宜時,金融機構應立即受理,並積極處理,不得藉口已委外催收,而放任由催收公司逕行處理。
  4. 加強管控催收機構之機制:金融機構如發現受委託催收機構或其聘僱人員,於所委託之業務,涉有以暴力、脅迫、恐嚇討債等情事時,應終止委外催收合約,並儘速報請治安單位處理。
  5. 金融機構應依誠信原則及紓困精神,積極與債務人協商合理的 (諸如展期、轉貸、降息、延期、分期償還或部分免除)償債方式, 亦可依「銀行資產評估損失準備提列及逾期放款催收款呆帳處理辦 法」規定,「銀行如認為主、從債務人確無能力全部清償本金,得依董事會規定之授權額度標準,斟酌實情,由有權者核准與債務人成立和解,再報常務董事會備查。」,給予債務人一線生機。

細究消基會所列舉的建議事項,事實上僅是重申既有的相關規定者多,然而除卻執法不力的可能癥結外,必須進一步追問的問題是,為何這些細密的行政管理規定形同具文,無法保障弱勢者的權益,而受託的債務催收人也囿於商業競爭邏輯的惡性循環中,造成主管機 關、債務催收人、債務人與原債權人多輸的局面。

事實上,早在 2006 年卡債危機越演越烈之前,2002 年消基會也曾公開呼籲管制不當的催收業者。消基會當時即主張,相關單位應正視其嚴重性,不能坐視其持續惡化。為避免類似問題再度發生,應在幾個方面進行改善,其中涉及委外催收的包括:

  1. 銀行業者應慎選催收公司,注意其是否有登記及核准之營業執照等,勿因討債,傷害自身商譽。針對委外催收帳款惹爭議,銀行業 者與委託催收公司催帳都有訂定契約,在契約中明定不得以非法手段對債務人進行催討,若銀行發現有違反契約之情況,銀行依法可以取消雙方契約關係。
  2. 金融業外催公司不得有脅迫、辱罵、欺凌債務人或第三人,或 侵害隱私等行為否則金管會要求在改善相關缺失前,禁止其做催收動作。
  3. 進行催收業務時,必須出示銀行授權書及相關佐證。

吾人從以上的分析中,可以清楚的發現,委外催收的問題「冰凍三尺、非一日之寒」。從 2002年開始消基會即公開呼籲政府,正視不當委外所涉及的侵害債務人權益問題,直到 2006年雙卡風暴蔓延, 政府方才有較具體的作為,其間所付出的成本不可謂不大,而對照 2002 年與之後消基會對於政府的建議,內容其實差異不大,顯然一 些根本性的問題並未改善,可能的因素即在於政府一味的站在債務人的立場,而未能思考委外催收人的苦楚,以致三申五令,但卻也不見效果。是故本文以為,未來台灣催收專法的訂立,除了必須考量債務人的基本權益外,對於委外催收業者所面臨的困境,也應該做適度的體察與理解,如此方能制定出更具體、更可行的催收規範,讓債權人、債務人與催收人共享多贏的局面,有關此點筆者將在第五章中做更深入的討論。

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